ALGUNOS ASPECTOS DE LA LEY DE ENJUICIAMIENTO
DE MAGISTRADOS
Dr. JOSE RICARDO CACERES (*)
Que puesta en cuestión la constitucionalidad de la ley Nº 4247 creo que es imposible llegar a una conclusión acertada sobre el tema si no analizamos dos principios básicos que rigen el procedimiento de juicio político o de enjuiciamiento de magistrados, a saber:
a) El procedimiento de destitución de magistrados y miembros del Ministerio Público ya sea por el procedimiento de juicio político propiamente dicho o mediante el jurado de enjuiciamiento, es un proceso autónomo que tiene su características propias que no deben asimilarse a ningún proceso judicial.
b) Este procedimiento históricamente esta basado en la participación popular ya sea en la integración del tribunal o en la acusación, etc.
La primera cuestión es compartida por la totalidad de la doctrina y una nutrida jurisprudencia sobre el particular e inclusive por el más alto tribunal del país (CS, 09-diciembre-1993, “Nicosia Alberto Oscar s/recurso de queja”; CJ San Juan, sala 2da., 26-diciembre-1994-ED 162-Pág. 175; CS, 21-abril-1981-CSN, 302-186; Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados y Funcionarios de la Provincia de Misiones, LL Litoral 2001-Pág. 56; PEREZ GHILHOU y otros-“Derecho Público Provincial”-T.II, Pág. 169; BAZAN LASCANO, Marcelo –“Son realmente integrantes del Poder Judicial el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento?-ED, 18-septiembre-2001, Pág. 3; entre otros.
LA NATURALEZA DEL PROCESO En relación al punto a) lo expresado está fuera de toda discusión e inclusive se ha puesto énfasis en resaltar que no es un proceso penal por más que la mayoría de las leyes apliquen supletoriamente los códigos de procedimientos penales para el caso de ser necesario. “A todas luces y según mi criterio resulta evidente que no estamos en presencia de un juicio jurisdiccional penal. Este difiere del juicio político si bien ambos son juicios” (PAOLINI, Jorge Omar-“El enjuiciamiento de magistrados y funcionarios-Pág. 56; ARMAGNAGUE, “Juicio Político y Jurado de Enjuiciamiento en la nueva Constitución Nacional”-Pág. 298; Tribunal de Enjuiciamiento de Tucumán, ED-89-539; Tribunal de Enjuiciamiento de Magistrados de Mendoza, ED-138-Pág. 605).
Asimismo conviene sobre el particular resaltar que no estamos en presencia de un proceso penal por múltiples razones elementales. La primera es que el proceso de destitución de los jueces no tiende a aplicar pena sino la destitución del supuesto trasgresor a los deberes de conducta y probidad que la sociedad exige a sus jueces.
A diferencia del derecho procesal penal que tiende a que se aplique una pena a una conducta debidamente tipificada, en este tipo de proceso la tipicidad no es exigible. Tampoco rige el in dubio pro reo, todo lo contrario, se aplica el indubio pro sociedad pues en caso de duda sobre la conducta del juez debe estarse a la destitución de la persona sospechada por la sociedad en cuanto a su actuación como magistrado.
LA SUPLETORIEDAD DE LA LEY PROCESAL PENAL
Que si bien es elemental y de pura lógica, se impone su consideración ante interpretaciones de jueces que tienen especialización sobre todo en el derecho penal que reclaman con empeño la aplicación supletoria de la ley procesal penal.
Esto no tiene, y como no podía ser de otro modo, la significación gramatical de aquella expresión, es decir que debe haber una ausencia histórica de norma en el cuerpo reglamentario principal para que exista una traslación de derecho.
Ergo, de no existir la ausencia de esa norma, no puede haber supletoriedad y mucho menos aunque sea una verdad perogrullezca suplantar o intentar sustituir una norma del cuerpo principal por otra y para redondear el concepto, cuando hay vacío de norma la supletoriedad se aplica en la medida de que la naturaleza del instituto lo permita. Qué quiero decir con esto? Que no exista un rechazo por ser manifiestamente improcedente la incorporación de la norma. Por ejemplo, supongamos que las normas del Código de Procedimiento Civil se apliquen subsidiariamente al Código Procesal Penal. Sabemos que en este último no existe la figura de la caducidad de instancia dada su naturaleza; un análisis simplista podrá decir, hay una ausencia de norma, el código procesal civil lo permite, introduzcamos la caducidad de instancia en el proceso penal. No cabe duda el evidente rechazo dado la naturaleza del juicio penal.
En párrafo aparte he querido transcribir lo que cualquier diccionario jurídico define como derecho supletorio: “El conjunto de normas jurídicas o cuerpo legal que se aplica cuando no existen disposiciones expresas contenidas en un código o ley” (DE SANTO, Victor-Diccionario de Ciencias Jurídicas, políticas, sociales y de economía-Pág. 345).
Como corolario de lo expuesto, debemos llegar a la conclusión de que el procedimiento en un juicio político es distinto a cualquier otro tipo de proceso de naturaleza judicial.
Que esto no obsta a que dicho procedimiento deba ajustarse a las reglas del debido proceso legal conforme lo tiene establecido el más alto tribunal del país en el caso “Nicosia” entre otros y demás tribunales provinciales que se han expedido al respecto, también la Corte Interamericana de Derechos Humanos en una resolución de fecha 31-enero-2001 “Aguirre Roca y otra c. Perú, tribunal que hipotéticamente puede actuar en virtud de la incorporación de los pactos internacionales, básicamente por la Convención Americana de los Derechos Humanos.
Entre las características propias del proceso de destitución de magistrados cabe destacar la flexibilización, lo que significa que en este tipo de proceso no se exija tanta estrictez en los elementos básicos del debido proceso legal, a saber: acusación, defensa, posibilidad de probar los hechos por ambas partes, tribunal objetivamente imparcial y motivación de la resolución.
Esta flexibilización importa, a juicio del más alto tribunal del país, en el caso “Nicosia” que la motivación no deba tener la estrictez de un proceso judicial. Criterio que también se vislumbra en los pronunciamientos del Jurado de Enjuiciamiento de Funcionarios y Magistrados de la Provincia de Buenos Aires desde antiguo, oportunidad en la que se ha sostenido que “cualquier defecto secundario de las formas, no autoriza a acoger una nulidad per se, cuando no se han afectado trámites de carácter esencial que hayan lesionado el derecho de defensa” (CAMPS, Carlos E. –“El jurado de enjuiciamiento de magistrados de la Nación y los primeros hitos en su jurisprudencia”-JA-IV-2000, Pág. 449; “El juicio político es muy diverso a un proceso de naturaleza judicial ...” (Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados y Funcionarios de La Plata, 26-junio-1997 en autos “Suprema Corte de Justicia –Sr. Procurador General Dr. Eduardo Néstor de Lazzari y Sr. Sub Procurador General Dr. Luis Martín Nolfi acusan al Sr. Juez en lo Civil y Comercial del Departamento Judicial La Plata Dr. Ricardo Osvaldo Larroza”) Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados de la Nación, 12-octubre-1999-M.D., R. S. S/pedido enjuiciamiento ED-IV-2000-Pág. 442).
LA PARTICIPACIÓN POPULAR
La integración del tribunal -tal vez debiéramos llamarlo jurado como lo denominan algunas otras leyes- habida cuenta que en su composición hay integración popular o ciudadana, para ejercer una especie de representación popular tendiente al dictado de un juicio político, dado como decía Leclerc que: “la conciencia ciudadana es más importante en el jurado que el profesionalismo técnico”. “... el legislador ha creado un jurado y no un tribunal para definir una suerte de certeza moral a cargo de personas que juzgan a un acusado como a un igual y no casos técnicos de especialistas” (PAOLINI, Jorge Omar-“El enjuiciamiento de magistrados y funcionarios”, Pág. 58).
Esto de la integración popular que ha sufrido el escarnio de cierto sector de la comunidad jurídica y periodística, se puede ver, no es mas que uno de los criterios predominantes en las integraciones de los tribunales tendientes a la destitución de los magistrados. En efecto, hay innumerables leyes que permiten la integración por personas legas en derecho, ya sea en el derecho comparado o en el derecho provincial, no prohibiendo explícitamente esta circunstancia o exigiéndolo expresamente.
A nivel de ejemplo debemos decir que en virtud de la reforma de la Constitución Nacional, que se aparta del viejo sistema de destitución de magistrados en el despacho de las comisiones del núcleo de coincidencias básicas y redactora se postulaba la inclusión de personalidades independientes como integrantes del jurado, sin embargo cabe resaltar que en el debate fueron eliminados; ello llevó a la crítica de eminentes tratadistas tales como EDMEDKJIAN, Miguel Angel-“Tratado de Derecho Constitucional”, Tomo V , Edición 1.999 al manifestar “la ausencia de ciudadanos comunes en su integración”, .
NATURALEZA DE LA ACUSACION
En base a los principios generales que rigen el proceso de destitución de un magistrado debemos analizar en concreto cómo se estructura la acusación en este tipo de juicio.
En primer término debemos decir de que la denuncia de la que habla el artículo 13 de la Ley 4.247 es sustancialmente una acusación porque tiene todos los requisitos básicos y elementos estructurales de ella sin importar el nom iuris que se le ha dado a la misma.
En efecto, del contenido de ésta debemos precisar que reúne las exigencias subjetivas por un lado de esta figura jurídica que básicamente son presentación por escrito a contrario de la simple denuncia, noticia criminis del proceso penal que puede hacerse verbalmente como asimismo se deben especificar los datos personales como ser el domicilio real y esto es fundamental la obligación de constituir domicilio, es decir que al exigirle constituir domicilio se lo trata como un sujeto procesal impropio de una denuncia y como si esto fuera poco el escrito debe ir acompañado con la firma del letrado, dato que sirve para demostrar el choque que se produce con elementales principios del derecho penal donde no se concibe que una denuncia vaya acompañada con firma del letrado.
Debe aclararse que no se requiere la individualización, en ese escrito del nombre del acusado o del demandado si se quiere, como lo requiere la ley procesal civil o una querella del proceso penal porque es obvio, atento que el acusado es un funcionario del poder judicial, que debe estar perfectamente individualizado. No hay que perder de vista que el proceso civil es el sistema más acusatorio que existe.
Además reúne los elementos objetivos en cuanto se refiere al hecho o los hechos que se le atribuyen al acusado y que va a ser materia de la eventual resolución. En efecto, expresa dicho artículo: “... la relación completa y circunstanciada de los hechos en que se funda ...” y para completar como elemento objetivo el ofrecimiento de la prueba acompañada de la que tuviere en su poder individualizando las restantes.
Con estos dos elementos, subjetivos y objetivos que tienden a que con la acusación no se vulnere el derecho de defensa, se fija el tema “decidendum” determinando los límites del fallo en lo que hace a la congruencia del mismo.
Terminado este análisis somero de las condiciones objetivas y subjetivas y la forma que debe tener el escrito de acusación que según nuestro criterio es tal, para seguir con el razonamiento corresponde el análisis de los efectos que produce en el proceso, siendo ello esencial para determinar si estamos ante una acusación o no. Ya hemos visto que del mismo escrito hay un elemento clave que es la constitución del domicilio, por ejemplo.
Que del art. 15 surge que el Tribunal se pronunciará sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de la “denuncia” y si la considera admisible deberá correr traslado por 10 días. El traslado es propio cuando un escrito es introductorio de un proceso acusatorio, ya sea civil o penal. El traslado de la demanda en un juicio sumario de un proceso civil coincide por diez días como asimismo en el traslado en la querella en los juicios por delitos de acción privada. La querella sabemos, es básicamente una acusación (CLARIA OLMEDO, “Tratado de derecho procesal”, T. IV, Pág. 418).
Quiero resaltar y poner énfasis en lo que dice la ley en el premencionado art. 15 ya que el mismo no deja ninguna duda que estamos ante un escrito acusatorio. En efecto, “...mandará correr traslado al acusado para que efectúe por escrito su descargo”. La misma ley habla de traslado al acusado, no da lugar a otras interpretaciones, no puede haber un acusado sin un acusador previo y tampoco se puede hablar de descargo si alguien no lo está acusando también de algo. Esto es categórico, terminante.
Sin perjuicio de lo expresado y so pena de ser reiterativo y de sobreabundar en detalles que tal vez sean innecesarios, voy a hacer hincapié en el texto del art. citado -última parte- en cuanto alude a la acusación rechazada, fundamentalmente cuando ella es maliciosa, produciendo efectos procesales propios de los que participan o han intentado participar en el proceso, no como meros denunciantes ya que la única sanción al denunciante que pone en conocimiento la “notitia criminis” y que no tiene sanción alguna de tipo procesal se da por la eventual denuncia penal que pueda existir por el delito de falsa denuncia; por el contrario en el supuesto aquí analizado, el mal llamado denunciante, podrá tener una multa equivalente al sueldo básico de un ministro de la Corte o un arresto que puede ser de 10 a 60 días.
Lo que no cabe duda es que la actividad del denunciante, está regulada en la ley procesal y es el que excita al órgano competente a efectos de que se culmine con un proceso de destitución.
En otro orden de cosas y analizando las leyes análogas que llamamos de legislación comparada, debemos sin duda hacer referencia a la actual ley de la provincia de Buenos Aires habida cuenta que ésta ha servido de base para la mayoría de las leyes provinciales en lo que hace a este tema.
“En la actualidad con las variantes señaladas precedentemente, la mayoría de las provincias argentinas han adoptado procedimientos similares a los previstos en la Ley 8085 texto según ley 11.967, y en algunos casos sus articulados han sido reproducidos casi textualmente” (PAOLINI, Jorge Omar-“El enjuiciamiento de magistrados y funcionarios”, Pág. 96).
El sistema de Buenos Aires subsume en un mismo artículo y con idénticas condiciones objetivas y subjetivas, la denuncia y la acusación (art. 25 de la Ley), es decir que en cuanto a los efectos en el proceso lo que determina que estamos ante una simple denuncia, sobre el particular volveré más adelante.
Asimismo, tiene dicho el Tribunal de Enjuiciamiento de Tucumán: “El juicio político tiene una naturaleza muy especial, que no es judicial, sino vinculada al equilibrio entre los órganos del Estado, y tiene una tramitación específica (sea la constitucional o la legal), que no puede compararse con ningún procedimiento judicial de la clase o tipo que fuera. La circunstancia de que se puedan utilizar (art. 37, ley 4589 –ADLA XXXVII-C, 3653), supletoriamente disposiciones del Código Procesal Penal y de la ley orgánica de los tribunales, no autoriza a confundir al denunciante del proceso penal, con el denunciante en el juicio político” (31-marzo-1980 en autos Avila Gallo Ezequiel c. Colombres, Bernardo T. y otro-ED, 89-539).
Cabe preguntarse si la acusación puede ser disponible por quien cumple esa función, ya sea originariamente o por sucesión en los casos en que las leyes expresamente lo prevean y desde ya, enfáticamente digo, que en los procedimientos de destitución de magistrados no consultaría su verdadera naturaleza la posibilidad de que quien no está autorizado por la ley pueda disponer de la misma.
INDISPONIBILIDAD DE LA ACUSACION
Cuáles son las razones por las qué no puede darse, en un proceso de enjuiciamiento de magistrados, la disponibilidad de la acusación:
1) En primer lugar se advierte que la ley adjetiva de la materia no deja ninguna duda cuando con claridad meridiana en su art. 18 segundo apartado dice: “la misma resolución dispondrá correr vista al fiscal para que formule acusación y ofrezca prueba pertinente ...”. Esto condice con la naturaleza del juicio que hemos venido hablando.
2) Es una cuestión de pura lógica. El Fiscal, sucesor de la acusación popular, es un miembro del Poder Judicial y por lo tanto ha de presuponerse que el legislador no ha querido y por eso lo expresado en el punto anterior que exista la posibilidad de que éste disponga de la acusación, pues de lo contrario se permitiría que los jueces, vía disponibilidad de la acusación se juzguen, en alguna medida, a sí mismos. “Es propio de la naturaleza humana la tendencia a la defensa corporativa, lo cual llevó a una solidaridad entre juzgadores y enjuiciados, que se concluyó en el fracaso de la ley 13.644” (ARMAGNAGUE- Ob. Cit, Pág. 299).
3) Por otro lado no debe perderse de vista que en este tipo de proceso no puede haber querellante que pueda suplir la actuación del fiscal, habida cuenta que no podemos hablar de víctima de la supuesta inconducta o de la circunstancias que dan lugar a la remoción. A nivel de ejemplo, una de las causales de remoción de magistrados es la incapacidad física o mental, de ahí que se vea perjudicada la correcta administración de justicia y la sociedad toda como única persona afectada.
4) Asimismo la ley prevé, en su art. 18, que el acusador puede ser la Corte de Justicia mediante petición fundada o un tribunal penal pedir el desafuero, en estos casos no se declara la admisibilidad y directamente se corre traslado de la acusación según lo dispone dicho artículo.
Podemos imaginarnos que un fiscal, que puede ser inclusive de primera instancia, pueda decir “no acuso” por los motivos que él pretenda? Esto es inverosímil. Este argumento también considero que es de peso en cuanto a la imposibilidad de la disposición de la acusación por parte del fiscal.
5) El tribunal de enjuiciamiento tiene competencia constitucional conforme al artículo 220 de la Constitución Provincial que regla cómo está integrado el mismo, por lo que resulta que una vez formulada la acusación y declarada admisible el tribunal la atrapa, la hace suya, la incorpora a su función “jurisdiccional” y como existe un interés público que pertenece al Estado ya que el accionar de los malos jueces afecta a la sociedad toda y la correcta administración de justicia y plantea una cuestión institucional básicamente, la acusación necesariamente es indisponible.
Las atribuciones del fiscal son legales y por ende no puede entrar en contradicción en cuanto desconocer esta competencia o menguarla, como lo ha dicho la Corte de Justicia y el más alto Tribunal del país. La Corte de Justicia de Catamarca ha dicho en autos Corte Nº 14/00 caratulado “VISÑOVESCHY, Carmelo Arturo c/Poder Ejecutivo y Recursos Humanos y/o Q.R.R. s/Acción de Amparo”: “... que la atribución de competencia nace de las constituciones nacionales o provinciales en cabeza de los más altos Cuerpos por ser ésta de naturaleza constitucional, no puede ser, ni aumentada ni modificada, ni mermada por normas legales, so pena de incurrir en inconstitucionalidad. El más Alto Tribunal del país asi lo ha reiterado en innumerables fallos: 32-120; 162-80; 180-176-271-145; 285-209; 302-63; 308-2356; 311-640 y 2788; 313-213 y 397; 314-94; 315-1892 entre otros (Conf. Manual de Const. Ref. Bidart Campos, tomo III, p. 894 Miguel Angel Ekmekdjian, Tratado de Derecho Constitucional, tomo V, p. 497)”.
Cabe recordar que en el proceso penal y en los procesos civiles, si se quiere, la conformación de los tribunales, su competencia y del ministerio público es legal, por lo tanto puede variar e inclusive mediante reglamentación atribuirle la facultad de dispositiva que no puede existir en el proceso de enjuiciamiento.
6) Cabe poner de resalto que la actuación de un fiscal no es de la esencia de la acusación en los procesos de enjuiciamiento. Muy por el contrario en el orden nacional ya sea en el juicio político a la Corte la Cámara de Diputados acusa, la Cámara de Senadores es tribunal de sentencia (no hay fiscal); en el enjuiciamiento a magistrados el Consejo de la Magistratura acusa el Jurado de Enjuiciamiento hace de tribunal de sentencia (no hay fiscal) y como hemos visto en la Provincia de Buenos Aires es relativizado. Cabe resaltar que estos procedimientos se utilizan en la mayoría de las provincias con un fiscal muy acotado en cuanto a su participación y a sus facultades; dicho en otros términos no es de la esencia de los procesos de destitución de los magistrados la participación del fiscal, lo que no significa que no exista acusación.
Resulta de particular importancia en lo que hace a la posibilidad de disponer de la acusación lo que precisa el art. 38 de la ley Nº 8085 y sus modificaciones de la provincia de Buenos Aires que como hemos visto es una ley seguida por casi todas las provincias pues en caso de ausencia del acusador el juicio proseguirá su curso con la intervención de un fiscal ad-hoc, abogado que designará el tribunal a costa del acusador, es decir el fiscal, la única función que tiene es proseguir con la acusación. En el fondo es lo mismo que la designación de nuestro fiscal en la ley.
El análisis precedente en ningún modo intenta demostrar que el presente texto legal no pueda, mediante un cotejo pormenorizado de sus mandatos, ser mejorado y perfeccionado en términos de eficacia, de lo que no se deriva sin embargo que su estructura lógico-jurídica tal como ahora se presenta no responda ajustadamente a los mandatos concretos y a la ratio intelectual y filosófica de la Constitución, en tanto creemos haber probado, en los diversos aspectos tratados, que su adecuación normativa a los derechos y garantías establecidos en los textos constitucionales impiden la atribución de inconstitucionalidad de la ley analizada en la medida que sus normas sean interpretadas de buena fe.
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